Hacienda inicia diálogos para revivir reforma tributaria y se reabre debate para acotar programa de gobierno por menores expectativas de recaudación
El Gobierno se la jugará por la insistencia ante el Senado, habida cuenta de que a partir de mañana comenzarán las tratativas con distintos actores para concordar una fórmula. Hacienda no solo convocará a parlamentarios y partidos políticos en estas conversaciones, sino que a gremios empresariales y de trabajadores, universidades, tres colegios profesionales y a organizaciones de mujeres. Busca que estas distintas entidades designen un 'delegado' cuya posición sea vinculante respecto de sus representados.
Incluso antes de que el Gobierno presentara su reforma tributaria, muchos expertos ponían en duda la capacidad que tendría para cumplir todas las promesas de su programa. Hoy, tras el fracaso del proyecto en la Cámara de Diputados, la priorización de objetivos vuelve a estar en la mesa, pero esta vez como una exigencia de la realidad. Los recursos que se puedan obtener por cambios impositivos serán menores a las expectativas de Hacienda de 3,6 puntos del PIB.
'El programa de gobierno no se puede implementar plenamente sin una reforma tributaria potente. Eso obliga al Gobierno a reconfigurar las prioridades programáticas en función de lo que logre negociar, habida cuenta de su posición minoritaria en ambas cámaras del Congreso', afirman Luis Eduardo Escobar y Eugenio Rivera, economistas del Foro por un Desarrollo Justo y Sostenible.
Coincide el coordinador macroeconómico de Clapes UC, Hermann González, quien señala que 'es importante que el Gobierno sincere la cantidad de recursos que necesita', dado que, desde la campaña presidencial hasta ahora el escenario ha cambiado y también las prioridades del país. 'Esta definición es el primer paso que se debe dar antes de cualquier discusión tributaria: cuántos recursos se requieren y con qué fin', acota.
Los expertos destacan que hasta ahora solo existe claridad respecto de que se requiere 1 punto del PIB para universalizar la PGU y aumentarla a $250 mil, pero no hay suficiente información respecto de qué se busca financiar en salud, educación o en investigación y desarrollo. 'Probablemente no explicitar bien el destino de los fondos adicionales a recaudar con la reforma fue una de las razones de su rechazo', dice el director ejecutivo de Horizontal, Juan José Obach.
En la semana, la priorización del programa tomó fuerza en los partidos oficialistas, pero con diferencias en las 'dos almas' del Gobierno. Mientras en el Socialismo Democrático hay mayor apertura a desechar promesas de campaña, algunos en Apruebo Dignidad recuerdan que la ciudadanía votó por el Presidente Boric y su programa.
Entre los técnicos, la discusión es ineludible. Para la economista de la U. de los Andes y directora de Ideas Republicanas, Cecilia Cifuentes, en las condiciones actuales, el programa original está desfinanciado, porque era excesivamente costoso —8% del PIB en ocho años. Esta es una instancia, dice, para dejar atrás ideas de 'malas políticas', como la condonación de la deuda del CAE o el programa para hacer una política industrial.
Nuevas negociaciones
El Gobierno comenzará esta semana una ronda de diálogos con actores económicos, sociales y políticos para alcanzar un pacto tributario que permita revivir la fallida reforma tributaria. Las conversaciones serán encabezadas por el propio ministro de Hacienda, Mario Marcel, quien además nombró como secretario ejecutivo del proceso al actual embajador de Chile ante OCDE, Francisco Saffie. El abogado fue asesor tributario de Hacienda entre 2014 y 2015.
Aunque no está completamente definida la metodología de los diálogos, Hacienda espera conversar con gremios, organizaciones de la sociedad civil y los partidos políticos. A las distintas entidades se les solicitará designar un 'delegado' en la mesa, cuyas posiciones sean vinculantes respecto de sus representados.
En algunos casos, también participarán otros ministros. Por ejemplo, se espera que en reuniones con la CPC o gremios de pymes, participe el ministro de Economía, Nicolás Grau; con la CUT estaría también la ministra del Trabajo, Jeannette Jara, y con algunas entidades de la sociedad civil se incorporaría el titular de Desarrollo Social, Giorgio Jackson.
Entre los convocados estarían, además de los gremios empresariales y de trabajadores, expertos de universidades y centros de estudios y los colegios de Abogados, Auditores y Contadores. También se convocará a organizaciones como ChileMujeres.
A ellos se sumarán los distintos partidos políticos. No obstante, en Hacienda han insistido en que ya hubo una mesa técnica en que participaron los partidos de oposición durante la tramitación del proyecto en la Comisión de Hacienda de la Cámara, donde se acordaron diversas indicaciones.
Aunque en el Gobierno señalan que no se ha tomado la decisión de cómo continuará el proceso en lo legislativo, la idea es que en las negociaciones se logre un pacto fiscal que viabilice la insistencia de la reforma en el Senado, para lo cual requiere la aprobación de 2/3 de los senadores. Este proceso implica que el Senado apruebe dicha insistencia del mismo proyecto rechazado y este retorna a la Cámara de Diputados, y allí el Ejecutivo ingresa las indicaciones para reflejar el acuerdo al que se llegue.
La otra alternativa es esperar un año para ingresar una nueva reforma, pero no es la primera opción de Hacienda, dado que quiere cerrar lo antes posible la 'incertidumbre tributaria'.
Acotar los objetivos
Escobar y Rivera dicen que se requiere un pacto fiscal social y político en que se podría buscar un punto intermedio de recaudación, en torno a 2,5 puntos del PIB. 'El pacto fiscal debe tener como principal acuerdo la lucha contra elusión y la evasión. Hay que aprobar una norma general antielusión que ponga el peso de la prueba en los evasores y sea calificado por la autoridad administrativa, como es la práctica en países desarrollados, sin perjuicio de que luego se pueda recurrir a los tribunales; el impuesto al patrimonio, cuya meta principal es ayudar al control de la evasión del impuesto a la renta y, finalmente, el fortalecimiento del SII y Aduanas', proponen.
Aunque hay acuerdo en que se puede avanzar en el combate a la evasión y elusión, varios expertos señalan que lo anterior no es el camino y que el impuesto al patrimonio difícilmente pasará.
'Lo primero, es tener un pacto que, en vez de penalizar la inversión, la promueva', dice Juan José Obach. En segundo lugar, plantea que se puede eliminar la mayor cantidad de exenciones tributarias con gradualidad, por ejemplo, el reintegro del impuesto al diésel o la renta presunta. 'El gobierno del Presidente Piñera avanzó en esa ruta (0,3% del PIB) para financiar la PGU. Sin embargo, de acuerdo con el SII, sigue habiendo exenciones por 2,5% del PIB. Si uno deja fuera las exenciones de IVA a educación, transporte y salud, sigue habiendo exenciones por 1,5% del PIB', explica.
Para Hermann González, 'considerando que no hay espacio para otro fracaso, el nuevo proyecto tributario debe ser consensuado con la oposición, más simple y de menor magnitud'. Estima que 'si se consideran los recursos del royalty minero, los impuestos correctivos, las medidas para reducir la evasión y elusión, la modificación o eliminación de algunas exenciones, más la revisión del gasto y reasignaciones, es factible lograr un acuerdo que genere recursos en torno a 3 puntos del PIB'.
Actualmente, el Gobierno espera recaudar 0,6 puntos del PIB por el proyecto de royalty que sigue su trámite en el Senado y 0,4 puntos por los impuestos correctivos que aún no ingresan al Congreso (ver recuadro).
Desde Hacienda explican que si bien las conversaciones que parten esta semana buscan modificaciones al proyecto rechazado en la Cámara de Diputados —que recaudaba 2,7% del PIB en régimen—, también están abiertos a discutir modificaciones al royalty. Asimismo, se podrían proponer indicaciones al proyecto de responsabilidad fiscal que se encuentra en segundo trámite en el Senado, para mejorar la eficiencia del gasto público.
'El Gobierno también debe hacer su parte y esto implica un esfuerzo por tener un mejor gasto', afirma la economista de LyD, Macarena García. 'Tomarse en serio la idea de un pacto significa que el esfuerzo no solo debe venir de los privados, sino que también del fisco', añade Cecilia Cifuentes.
Respecto del proyecto del royalty, el ministro Marcel planteó el martes que se ingresarían indicaciones para 'establecer un límite a la combinación del impuesto de primera categoría, el impuesto adicional y el royalty'. El académico de la UC y experto en temas mineros, Gustavo Lagos, señala que se requiere acotar el aumento de la carga tributaria de la minería por el riesgo para nuevas inversiones. Dijo que con el proyecto actual el aumento en impuestos mineros es de 24,5%, ya que la tributación efectiva pasaría de 34,7% a 43,2% según las cifras entregadas por Hacienda. 'Eso sería más del doble que las reformas que hubo entre 2005 y 2010 que aumentaron los impuestos en un 12% en varios años', indicó.
'Esta es una reforma muy grande y sabemos que la minería chilena está con problemas de competitividad. El Gobierno tiene que ver cómo lo hace, pero tiene que ponerle topes', planteó.
Ampliar la base
Una idea que también resurgió esta semana entre los expertos es la de ampliar la base de personas que pagan impuesto a la renta, medida que puede resultar impopular dado que afectaría a los sectores medios.
'Solo el 25% de la población paga impuesto a la renta, mientras que el resto está exento', dice Macarena García. 'No podemos pretender recaudar como país desarrollado cobrando impuestos con una estructura de país pobre. Hay que hacer todos los esfuerzos para ampliar la base', coincide Juan José Obach.
Para los expertos del Foro por un Desarrollo Justo y Sostenible, 'cabe incluir la reducción del nivel de renta exento, pero eso hay que discutirlo en conjunto con los impuestos indirectos que afectan más a quienes consumen todos sus ingresos (como el IVA)'.
Ingresos del litio
Una fuente de ingresos muy por sobre lo previsto ha sido el litio. El año pasado, el Estado recibió cerca de US$ 5.000 millones de ingresos por el mineral, producto del alto precio. Sin embargo, los economistas coinciden en que no se pueden comprometer esos recursos en políticas permanentes, dado que no está garantizado cuánto dure el boom.
Gustavo Lagos señala que, de esa cifra, cerca de US$ 4.000 millones son ingresos de Corfo, por los contratos de arrendamiento con las empresas SQM y Albemarle y están comprometidos en los convenios. Y poco más de US$ 1.000 millones son los que ingresan directamente al fisco por tributación.
De acuerdo con la regla fiscal, el Gobierno podría gastar todos esos recursos. Sin embargo, distintos expertos, incluyendo el Consejo Fiscal Autónomo (CFA), han recomendado incorporar el litio a la regla, de modo que el Gobierno solo pueda comprometer gasto en base a los ingresos de largo plazo del mineral, tal como actualmente ocurre con el precio de largo plazo del cobre y que alguna vez se hizo con el molibdeno.
'El lanzamiento de una nueva política nacional del litio puede ser una buena oportunidad para expandir la producción, lo cual permitiría elevar el aporte a los ingresos fiscales de forma estructural', dice Hermann González.
Además del ministro de Hacienda Mario Marcel, también participarán en los diálogos los titulares de Economía, Nicolás Grau, Trabajo, Jeannette Jara y Desarrollo Social, Giorgio Jackson.
Impuestos correctivos: gremio de alimentos advierte por alzas de precios
El Gobierno aún debe enviar al Congreso los proyectos de impuestos correctivos, que también forman parte de la reforma tributaria y con los que espera recaudar 0,4% del PIB. Se trata de dos proyectos distintos: uno sobre impuestos verdes, que esperan ingresar entre fines de marzo y principios de abril, y otro de impuestos saludables, que aún no tiene fecha y sería en los próximos meses.
En Hacienda han explicado que en ambos casos no solo se busca recaudación, —la que es acotada— sino que también incluye subsidios, porque la lógica es incidir sobre el comportamiento de las personas y empresas por la vía de los precios. Por ejemplo, en impuestos verdes se busca reducir emisiones de carbono e incluye incentivos para cambios estructurales en materia de emisión. En impuestos saludables, buscaría aumentar impuestos al alcohol, cigarros y bebidas azucaradas.
En el gremio de alimentos y bebidas, AB Chile, cuestionan el impacto de esta iniciativa, porque pondría presión a los precios de los productos, especialmente los de consumo habitual, en un contexto en que una de las principales preocupaciones de las personas hoy es la inflación. 'Mayores impuestos afectarán más al comercio de barrio, que es el primero en recibir el impacto del aumento de precio, especialmente sensible en productos de primera necesidad. Siendo su recaudación baja, el costo podría ser mayor que el beneficio: precios más altos, baja recaudación y las mismas conductas de compra', advierte Gonzalo Uriarte, presidente de AB Chile.
Agregó que si lo que se busca es cambiar conductas, lo que se requiere son, por ejemplo, programas especiales para incentivar el deporte y educar a la población en alimentación saludable y equilibrada.